Cele fundacji a statut: jak je sformułować, by ułatwić współpracę z samorządem

Po co fundacji dobrze sformułowane cele – perspektywa samorządu

Różnica między ładnym hasłem a celem użytecznym w praktyce

Cele fundacji zapisane w statucie najczęściej powstają „na początku drogi” – przy rejestracji. Wiele osób traktuje je jak deklarację światopoglądową: chce być „dla ludzi”, „dla rozwoju”, „dla dobra wspólnego”. Problem zaczyna się w momencie pierwszego konkursu ofert lub rozmowy z urzędem gminy. Wtedy okazuje się, że to, co miało być pięknym opisem misji, nie przekłada się na konkretne zadania publiczne, które samorząd może powierzyć fundacji.

Samorząd nie szuka organizacji „ogólnie dobrych”. Szuka partnera, który ma w statucie jasno wpisane obszary działań, pokrywające się z zadaniami gminy, powiatu czy województwa. Z punktu widzenia urzędnika hasło „działanie na rzecz społeczności lokalnej” jest zbyt pojemne. Nie wynika z niego, czy fundacja może prowadzić:

• działania z zakresu edukacji (np. zajęcia dla dzieci),
• usługi z zakresu pomocy społecznej (np. wsparcie seniorów),
• projekty kulturalne (np. festiwale, warsztaty artystyczne),
• inicjatywy z zakresu zdrowia publicznego (np. profilaktyka uzależnień).

Jeśli cele fundacji w statucie są zbyt ogólne, urząd musi zgadywać, czy dany projekt mieści się w misji organizacji. A urzędnik ma ograniczony komfort ryzyka: w razie kontroli RIO, NIK czy instytucji zlecającej środki, to on musi wykazać, że zadanie powierzył organizacji, której statut rzeczywiście obejmuje dane działania.

Z punktu kontrolnego: jeśli cel da się przeczytać w oderwaniu od realnych zadań gminy, a mimo to nadal brzmi poprawnie, najpewniej jest za szeroki lub zbyt abstrakcyjny. Dla samorządu użyteczny cel to taki, który da się podpiąć pod konkretny paragraf ustawy o działalności pożytku publicznego albo lokalnego programu współpracy z NGO.

Minimum ustawowe a oczekiwania praktyczne samorządu

Ustawa o fundacjach wymaga, by w statucie określić cel lub cele fundacji. To jednak tylko minimum ustawowe. Zgodnie z prawem można zapisać jeden, bardzo ogólny cel i na tym poprzestać – sąd rejestrowy go przyjmie. Z punktu widzenia współpracy z samorządem taki minimalizm rzadko jest korzystny.

Urząd ocenia statut w innym trybie niż sąd rejestrowy. Dla sądu liczy się, czy statut nie jest sprzeczny z prawem, jest kompletny formalnie i zrozumiały. Dla samorządu – czy statut pokazuje zdolność fundacji do realizacji określonych zadań publicznych. Komisja konkursowa będzie szukała w celach sformułowań, które:

• odnoszą się do obszarów objętych konkursem (np. kultura, sport, integracja społeczna),
• opisują konkretne grupy odbiorców (dzieci, seniorzy, osoby z niepełnosprawnościami),
• wskazują, że fundacja może działać na terenie danej gminy czy powiatu (lub szerzej, ale z możliwością zawężenia).

Jeśli statut ogranicza się do zdania typu: „Celem fundacji jest szeroko pojęte działanie na rzecz rozwoju społecznego”, urzędnik musi sam dopisać w głowie brakujące szczegóły. To z punktu widzenia kontroli finansów publicznych sytuacja ryzykowna. Dlatego w praktyce organizacje z „ubogimi” celami częściej odpadają na etapie oceny formalnej lub merytorycznej, albo w ogóle nie są zapraszane do partnerstw.

Jeżeli statut spełnia wyłącznie minimum ustawowe, ale nie odzwierciedla realnych pól działalności, współpraca z samorządem będzie losowa i narażona na ciągłe pytania o dopuszczalność powierzania zadań takiej fundacji.

Cele jako filtr dopasowania do lokalnych polityk publicznych

Każda gmina, powiat, województwo buduje własne dokumenty strategiczne: strategie rozwoju, programy współpracy z NGO, programy profilaktyczne, plany z zakresu kultury czy sportu. Fundacja, która chce być partnerem, musi się w ten system „wpisać” już na poziomie własnego statutu.

Dobre cele statutowe pozwalają urzędnikowi od razu zobaczyć, czy fundacja:

• może realizować zadania z programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych (np. działania edukacyjne, wsparcie rodzin),
• pasuje do zadań gminy w obszarze kultury (np. upowszechnianie kultury, animacja społeczno-kulturalna),
• jest naturalnym partnerem w obszarze pomocy społecznej (np. wsparcie rodzin, integracja społeczna, działania na rzecz osób zagrożonych wykluczeniem).

Jeśli cele fundacji w statucie pokrywają się z obszarami priorytetowymi gminy, współpraca staje się bardziej przewidywalna. Urzędnik widzi, że zlecenie zadania czy udzielenie dotacji nie jest „wybrykiem”, ale realizacją polityki publicznej poprzez partnera, którego cele są z nią spójne.

Jeżeli natomiast cele są skonstruowane tak, że nie można ich powiązać z żadną lokalną polityką (np. fundacja zajmuje się głównie tematyką bardzo wąską, egzotyczną, pozbawioną powiązania z zadaniami gminy), współpraca może istnieć, ale raczej w formie incydentalnych patronatów lub drobnych grantów niż systemowego partnerstwa.

Jak źle opisane cele blokują udział w konkursach i porozumieniach

Najczęstszy scenariusz problemu wygląda tak: fundacja od lat działa w konkretnej dziedzinie, ma zespół, doświadczenie, zrealizowane projekty. Dopiero przy pierwszym większym konkursie ofert pojawia się pytanie urzędnika: „Proszę wskazać w statucie cel, który obejmuje tę działalność”.

Jeżeli w statucie nie ma celu związanego z obszarem konkursu (np. kultura, zdrowie, pomoc społeczna), urząd może:

• uznać ofertę za niezgodną ze statutem i odrzucić na etapie oceny formalnej,
• zażądać wyjaśnień i opinii prawnej, co opóźni procedurę i zniechęci do dalszej współpracy,
• zdecydować się na współpracę, ale z dużą ostrożnością, co ograniczy zasięg i skalę powierzanych zadań.

Podobnie przy podpisywaniu porozumienia partnerskiego czy listu intencyjnego: prawnik urzędu analizuje statut fundacji. Jeśli cele statutowe są tak ogólne lub tak bardzo nieadekwatne, że nie da się ich powiązać z planowanym partnerstwem, urząd będzie naciskał na zmianę statutu lub wybierze innego partnera z bardziej precyzyjnymi celami.

Jeżeli oferta konkursowa jest świetnie napisana, ale komisja nie znajduje w statucie jednoznacznego celu obejmującego dany obszar działań, statut staje się blokadą, mimo że zespół fundacji jest gotowy do realizacji zadania.

Trzy pytania urzędnika do celów statutowych fundacji

Cele fundacji w statucie można potraktować jak odpowiedzi na trzy kluczowe pytania, które zadaje sobie urzędnik:

1. Jakie obszary zadań publicznych obejmuje fundacja? (np. edukacja, kultura, sport, pomoc społeczna, ochrona zdrowia)
2. Do kogo są skierowane działania? (konkretne grupy, np. dzieci, młodzież, seniorzy, osoby z niepełnosprawnościami, rodziny)
3. Na jakim terytorium fundacja chce realnie działać? (lokalnie, regionalnie, ogólnopolsko – a w praktyce: czy działania obejmują gminę/powiat?

Jeżeli po samej lekturze paragrafu o celach statutowych urzędnik jest w stanie na te pytania odpowiedzieć bez domysłów, statut działa na korzyść fundacji. Jeżeli musi szukać odpowiedzi po całym dokumencie, albo pytać organizację o interpretację celów – to sygnał, że cele są zbyt ogólne, przemieszane z misją lub opisem wartości.

Jeśli po przeczytaniu celów fundacji nie widać, co organizacja realnie może zrobić dla mieszkańców w obszarach będących zadaniami samorządu, statut wymaga korekty. Jeśli cele są tak ogólne lub egzotyczne, że nie przystają do programów gminy, współpraca będzie przypadkowa i oparta na pojedynczych projektach, zamiast na długofalowym partnerstwie.

Ramy prawne: ustawa o fundacjach i ustawa o działalności pożytku publicznego

Minimum ustawowe dotyczące celów fundacji

Ustawa o fundacjach (z 6 kwietnia 1984 r.) wskazuje, że fundacja działa dla realizacji celów społecznie lub gospodarczo użytecznych, zgodnych z podstawowymi interesami Rzeczypospolitej Polskiej. W praktyce oznacza to dwa punkty kontrolne:

• cel nie może być prywatnym interesem fundatora (np. finansowanie tylko jego rodziny),
• cel powinien mieć wymiar „publiczny”: służyć pewnej grupie lub obszarowi, a nie pojedynczej osobie.

Ustawa wymaga, by statut fundacji określał co najmniej:

• nazwę, siedzibę i majątek fundacji,
• cele fundacji,
• sposoby realizacji celów,
• strukturę i sposób powoływania organów.

Dla samorządu kluczowe są dwa elementy: cele i sposoby ich realizacji. To one wyznaczają „parasol tematyczny” tego, co fundacja może robić. Sądy rejestrowe nie badają szczegółowo, czy cele pokrywają się z zadaniami gminy. Gmina natomiast musi mieć pewność, że powierzając zadanie, działa zgodnie z prawem i przeznaczeniem środków publicznych.

Jeżeli statut fundacji ogranicza się do jednego, bardzo ogólnego celu, jest zgodny z ustawą o fundacjach, ale może być niewystarczający dla celów współpracy z samorządem. To pierwsze zderzenie: minimum prawne nie jest maksimum użyteczności.

Katalog zadań publicznych a cele fundacji

Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (UDPPiW) wskazuje katalog zadań publicznych, które mogą być zlecane organizacjom pozarządowym przez jednostki samorządu terytorialnego. To m.in.:

• pomoc społeczna, wspieranie rodzin i systemu pieczy zastępczej,
• podtrzymywanie i upowszechnianie tradycji narodowej, kultura, sztuka, ochrona dóbr kultury,
• ochrona i promocja zdrowia,
• działalność na rzecz osób z niepełnosprawnościami,
• nauka, edukacja, oświata i wychowanie,
• wspieranie i upowszechnianie kultury fizycznej,
• turystyka i krajoznawstwo,
• ekologia i ochrona zwierząt, ochrona dziedzictwa przyrodniczego,
• porządek i bezpieczeństwo publiczne,
• działalność na rzecz integracji i reintegracji zawodowej i społecznej osób zagrożonych wykluczeniem,
• i inne wymienione w ustawie.

Cele fundacji w statucie nie muszą dosłownie powtarzać brzmienia z ustawy, ale dobrze, jeśli da się je bez trudu przyporządkować do konkretnych zadań publicznych. To znacznie ułatwia uzyskiwanie dotacji i wchodzenie w partnerstwa z gminą czy powiatem.

Dla audytora jakości statutów kryterium brzmi: jeśli po przeczytaniu celów potrafisz przypiąć każdy z nich do przynajmniej jednego punktu z katalogu zadań publicznych UDPPiW, to fundacja ma realną podstawę do współpracy z samorządem. Jeśli większość celów nie pasuje do żadnego punktu – fundacja znajdzie się na marginesie systemu współpracy z JST.

„Zwykła” fundacja a działalność pożytku publicznego

Fundacja może działać w bardzo różnych obszarach – niekoniecznie w sferze zadań publicznych. Nie każda fundacja musi być organizacją pożytku publicznego (OPP). Jednak w praktyce, jeśli celem fundacji jest współpraca z samorządem, prędzej czy później wchodzi w obszar pożytku publicznego.

Trzeba odróżnić trzy poziomy:

1. Fundacja „zwykła” – ma cele społeczne/gospodarczo użyteczne, ale niekoniecznie pokrywające się z katalogiem zadań publicznych; współpraca z JST jest wtedy ograniczona.
2. Fundacja prowadząca działalność pożytku publicznego – realizuje zadania z katalogu UDPPiW, może startować w konkursach ofert, ale nie musi mieć statusu OPP.
3. Fundacja o statusie organizacji pożytku publicznego (OPP) – spełnia dodatkowe wymogi, ma rozszerzone prawa (np. 1,5% podatku), a jej cele muszą wyraźnie mieścić się w sferze pożytku publicznego.

Dla samorządu najważniejszy jest drugi poziom: czy fundacja ma w statucie cele, które mieszczą się w sferach zadań publicznych. Status OPP jest dodatkowym atutem, ale nie jest konieczny. Kluczowe jest to, by cele statutowe nie były „obok” pożytku publicznego, jeśli fundacja chce współpracować z gminą.

Jeżeli cele fundacji nie obejmują żadnego zadania publicznego w rozumieniu UDPPiW, powierzanie jej zadań przez samorząd będzie albo niemożliwe, albo obarczone istotnym ryzykiem prawnym i kontrolnym.

Łączenie zapisów statutowych z katalogiem UDPPiW – poziom „wystarczająco dobrze”

Najczęstszy błąd fundacji polega na wahadle między skrajnościami: albo cele są tak ogólne, że pasuje do nich wszystko, albo tak szczegółowe, że każda zmiana rzeczywistości wymaga nowelizacji statutu. Punkt równowagi to cele, które są na tyle szerokie, by obejmować różne projekty, ale jednocześnie na tyle konkretne, by dało się je przypiąć do zadań publicznych z UDPPiW.

Praktyczny sposób: dla każdego planowanego obszaru współpracy z gminą (np. edukacja, kultura, seniorzy) sporządza się mini-tabelę:

• kolumna 1 – zadanie publiczne z UDPPiW (dosłowny cytat lub skrót),
• kolumna 2 – proponowany cel statutowy fundacji,
• kolumna 3 – przykładowe działania, które fundacja już prowadzi lub planuje.

Jeśli między kolumną 1 i 2 widać jasny związek, a kolumna 3 nie wymaga „gimnastyki interpretacyjnej”, zapis jest wystarczająco dobry. Jeśli związek trzeba tłumaczyć na pół strony – sygnał ostrzegawczy.

Przykład: gmina ogłasza konkurs na działania z zakresu „wspierania i upowszechniania kultury fizycznej”. Fundacja ma w statucie cel: „wspieranie rozwoju dzieci i młodzieży”. Urzędnik zada pytanie: czy sport mieści się w tym celu, czy to tylko edukacja? Gdyby celem był „rozwój fizyczny, psychiczny i społeczny dzieci i młodzieży, w tym poprzez zajęcia sportowe”, wątpliwości byłoby znacznie mniej.

Jeśli dla każdego istotnego celu statutowego potrafisz wskazać konkretny punkt z UDPPiW, a opis celu nie wymaga interpretacji „na siłę”, statut z punktu widzenia współpracy z samorządem jest przynajmniej poprawny. Jeśli część celów „wisi w powietrzu” – grozi to odrzucaniem ofert lub proszeniem o korekty zapisów przed podpisaniem umowy.

Jak samorząd czyta statut fundacji – praktyka urzędnika i komisji konkursowej

Ścieżka statutu „na biurku urzędnika”

Dla fundacji statut bywa dokumentem „na półkę”. Dla urzędnika – narzędziem oceny ryzyka. W praktyce ścieżka wygląda tak:

1. Do wydziału trafia oferta konkursowa lub projekt porozumienia partnerskiego.
2. Urzędnik szuka w bazie KRS lub w załącznikach – statutu fundacji.
3. Sprawdza zgodność obszaru zadania z celami i sposobami realizacji celów.
4. W razie wątpliwości konsultuje statut z radcą prawnym lub przełożonym.

Na tym etapie nikt nie analizuje historii fundacji ani jakości jej projektów. Pierwszy filtr to litera statutu. Jeśli filtr „statutowy” nie zostanie przejściowo zaliczony, żadna merytoryczna dyskusja o ofercie się nie zacznie.

Jeśli statut już na pierwszej stronie odpowiada na pytania: „co, dla kogo, gdzie” – urzędnik jest spokojniejszy, a fundacja ma mniej pytań formalnych w trakcie procedury. Jeśli statut jest nieczytelny, zaczyna się wymiana pism, wyjaśnień, skanów uchwał o zmianach – często kosztem terminów.

Co sprawdza komisja konkursowa w celach i sposobach realizacji

Podczas oceny ofert komisja konkursowa rzadko czyta statut od deski do deski. Najczęściej wraca do dwóch paragrafów: cele i sposoby osiągania celów. W praktyce pojawiają się t